 por  Antônio Henrique Lindemberg Baltazar(13/09/2007) |
1. INTRODUÇÃO:
Conforme anteriormente delimitado, o conceito de autonomia federativa pressupõe entes políticos distintos, convivendo numa mesma base territorial, e todos eles capazes de estabelecer comandos normativos.
Assim, em decorrência da complexidade do Estado Federal, torna-se latente a necessidade de o pacto celebrado para a sua constituição prever aos integrantes da federação a repartição de suas competências, pois, se isto não ocorresse teríamos constantes conflitos de competências entre os tais entes.
Conforme o pensamento de José Afonso da Silva, “A autonomia das entidades federativas pressupõe a repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa. Esta distribuição constitucional de poderes é o ponto nuclear da noção de Estado Federal”. (1)
Mônica Herman Caggiano, citando Karl Loewenstein, salienta que “ingressa-se, a esse passo, num dos mais delicados segmentos do panorama federativo, porquanto o implemento do processo federativo encontra-se na dependência direta da repartição do poder entre as instituições políticas. Nesse sentido já se manifestou Karl Loewenstein, registrando que a partilha de competências entre os entes federados traduz “the key to the interfederal power structure”. É que, nesse território pode-se identificar a natureza do relacionamento estabelecido entre a autoridade federal e os Estados-membros, bem como o grau de autonomia destes e os conseqüentes limites de ingerência do Poder central.” (2)
É de se observar que a técnica de repartição de competências depende da natureza e da história de cada país. Em alguns a descentralização é maior, como é exemplo o federalismo por agregação, onde se estabelece aos entes regionais competências mais amplas, como ocorre federação norte-americana. Em outras, a centralização é maior, como é exemplo o federalismo por desagregação, onde o ente central recebe a maior parcela de poderes, como é o caso da federação brasileira.
2. MÉTODOS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS.
2.1. A PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE:
O princípio fundamental que orienta o legislador constituinte na divisão de competências entre os entes federativos é o da predominância do interesse. Neste, competirão à União as matérias de predominante interesse nacional, v.g., manter relações com Estados Estrangeiros e participar de organizações internacionais (CF, art. 21, I), aos Estados competirão as matérias de predominante interesse regional, v.g., instituir, mediante lei complementar, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes (CF, art. 25, §3º), restando aos Municípios as matérias de predominante interesse municipal, v.g., criar, organizar e suprimir distritos (CF, art. 30, IV). É importante salientar que ao Distrito Federal, em face da vedação de sua divisão em Municípios, são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.
Neste sentido, a título de exemplo, partindo das premissas oriundas da predominância do interesse, o legislador constituinte originário estabeleceu que compete à União explorar os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (CF, art. 21, XII, e), que compete aos Municípios explorar os serviços de transporte intramunicipal (CF, art.30, V) e aos Estados, em virtude de sua competência reservada (art. 25, § 1º), competirá explorar o transporte intermunicipal.
2.2 PODERES ENUMERADOS E PODERES RESERVADOS OU REMANESCENTES.
Originalmente, os países sistematizam a repartição constitucional de suas competências através da técnica de poderes enumerados e reservados. Os poderes enumerados são aqueles expressamente estabelecidos a algum dos entes federativos, sendo as competências remanescentes (reservadas) estabelecidas ao ente federativo que não recebeu competências expressas.
Como marco teórico deste modelo, no federalismo norte-americano, através da Constituição de 1787, a repartição de competências consistiu na enumeração de poderes expressos à União e de todos os poderes remanescentes aos Estados Membros. Certo é que este modelo adotado pelos Estados Unidos da América é inerente à sua formação histórica. Como já relatado, a federação norte americana foi precedida de Estados independentes que se uniram em uma confederação, e, só posteriormente celebraram o pacto federativo. Assim, a tendência neste tipo de Estado, de federalismo por agregação, é de ampla descentralização de poderes, ou seja, a idéia é de se estabelecer competências fixas e reduzidas à União, sendo o restante das competências distribuídas aos entes regionais.
No Canadá acontece exatamente o inverso da técnica anteriormente exposta. Nesta Federação estabeleceram-se competências enumeradas aos Estados-membros, sendo as competências remanescentes atribuídas à União.
No modelo brasileiro, a par da técnica originária de repartição de competências baseada na organização da federação norte-americana, e, em decorrência da evolução conceitual e orgânica do federalismo, houve a adoção de técnicas complexas de distribuição de poderes, onde se verifica o encaminhamento a um federalismo cooperativo, com competências concorrentes (CF, art. 24); competências comuns (CF, art. 23) e delegação de competências (CF, art. 22, parágrafo único).
Por fim temos o modelo indiano onde se atribuíram competências enumeradas a todos os entes federativos, sendo atribuída competência residual à União.
Neste ponto, para melhor compreensão da matéria, mister se faz diferenciar a competência reservada ou remanescente da competência residual.
2.2.1 COMPETÊNCIA RESERVADA E COMPETÊNCIA RESIDUAL:
Na Competência residual, certa matéria jurídica é atribuída pela Constituição Federal a título de competência a todos os entes da federação de forma exaustiva, específica e exclusiva. No entanto, se houver fato novo a respeito desta matéria tem que estar expressamente atribuída na Constituição Federal para um dos entes da federação. No nosso caso, temos como exemplo a competência residual em relação aos impostos, conforme art. 154, I da Constituição Federal, in verbis,
I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;
De outro lado, na competência reservada ou remanescente, certa matéria jurídica é atribuída parcialmente para algumas das categorias dos entes da federação de forma expressa. A parcela da matéria que não foi expressamente atribuída presume-se como sendo daquela categoria de ente da federação que não recebeu competências enumeradas. A competência reservada ou remanescente, no caso brasileiro, foi atribuída aos Estados-membros, conforme art. 25, § 1º da Constituição Federal.
2.3 COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS.
Antes de adentrarmos com mais profundidade nas técnicas de repartição de competências estabelecida pelo Constituinte de 1988, cumpre estabelecer, por necessário, uma breve consideração sobre competências administrativas e legislativas.
Teremos competências administrativas quando a Constituição outorgar ao ente político a competência para realizar atos de execução, administração, ou seja, o núcleo conceitual destas competências se expressa por verbos que estabelecem atos de fazer, v.g, manter, executar, explorar, emitir, administrar, organizar. Em relação ao nosso ordenamento jurídico constitucional podemos apontar como competências administrativas as normas constantes do art. 21 do Texto Constitucional, onde se estabelecem as competências exclusivas da União, e, as normas constantes do art. 23, onde se estabelecem as competências comuns dos entes federativos.
De outro lado, teremos competências legislativas quando a Constituição outorgar ao ente político a competência para legislar, ou seja, para a edição de atos normativos gerais e abstratos. Como expressão das competências legislativas, a Carta de Outubro estabelece competências legislativas privativas da União no art. 21 e competências legislativas concorrentes dos entes políticos no art. 24.
Após a abordagem destes conceitos introdutórios, podemos ingressar no ordenamento positivo e verificar a conformação nacional de repartição de competências, que, como veremos, aproxima a nossa federação do modelo cooperativo.
2.4 COMPETÊNCIA EXCLUSIVA E COMPETÊNCIA PRIVATIVA
A doutrina constitucional nacional, comumente, diferencia a competência exclusiva da competência privativa apontando que naquela a delegação de competências é proibida, isto é, é indelegável, enquanto nesta é possível a delegação.
José Afonso da Silva assim as distingue: “a diferença que se faz entre competência exclusiva e competência privativa é que aquela é indelegável e esta é delegável (...) Mas a Constituição não é rigorosamente técnica neste assunto. Veja-se, por exemplo, que nos arts. 51 e 52 traz matérias de competência exclusiva, respectivamente da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, mas diz que se trata de competência privativa. Não é deste ultimo tipo, porque são atribuições indelegáveis. (3)
Portanto, adotando tal técnica, o Constituinte Originário estabeleceu, no art. 21 da Constituição Federal, competências materiais ou administrativas que serão exercidas de modo exclusivo pela União, não podendo haver o exercício de qualquer dos outros entes políticos, ou seja, impossível a delegação para os outros entes federativos.
Necessário ressaltar, por imprescindível, que os Estados-membros, embora possuam, em regra, competências remanescentes ou reservadas, foram presenteados com o estabelecimento de duas competências exclusivas, a saber: (i) a competência para a exploração direta, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação (CF, art. 25, § 2º) e (ii) a possibilidade de instituição, via lei complementar, de regiões metropolitanas, conglomerados urbanos ou microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para melhor execução da prestação do serviço público (CF, art. 25, § 3º).
Em relação aos municípios foram indicadas as competências previstas no art. 30 da Carta Política.
Ademais, por ser inerente ao alcance deste trabalho, necessário se faz ressaltar que as competências tributárias dos entes políticos são exercidas de forma exclusiva. Assim, o Legislador Constituinte Originário, com o intuito de preservar a própria federação, especialmente a capacidade de autonomia administrativa dos entes políticos, distribuiu a tais entes determinada parcela de fatos econômicos tributáveis exclusivamente por eles. Por conseguinte, foram distribuídos, de forma exclusiva, os impostos da União (CF, art. 153, I), os impostos dos Estados e do Distrito Federal (CF, art. 155) e os impostos dos Municípios (CF, art. 156).
No que tange as competências privativas, afirmamos que se permite a delegabilidade. Portanto, o Constituinte, ao atribuir as competências privativas da União, que são sempre legislativas (CF, art.22), possibilitou sua delegação, desde que realizada através de Lei complementar, aos Estados-membros (CF, art. 22, parágrafo único).
Para que a aventada delegabilidade venha a ocorrer de forma válida, é necessária a observância dos requisitos estabelecidos no parágrafo único do art. 22, são eles:
_ O Instrumento normativo autorizador da Delegação será a Lei complementar federal.
_ Embora não haja disposição expressa a delegação também é estendida ao Distrito Federal, haja vista que cabe ao Distrito Federal as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios (CF, art. 32, § 1º).
_ A União só poderá delegar questões especificas e não toda a matéria que lhe é originariamente estabelecida.
_ Observância do respeito ao princípio da isonomia, isto é, a delegação deve ser estabelecida a todos os Estados - membros e não só a um deles, pois a Constituição Federal, no art. 19, veda o estabelecimento de preferências entre os Estados.
Exemplificando, em 14 de julho de 2000, foi editada a Lei complementar nº. 103, a qual autorizou os Estados e o Distrito Federal instituírem o piso salarial a que se refere o inciso V do art. 7º da Constituição Federal para as categorias de trabalhadores não organizadas em sindicato. Cumpre salientar, para a compreensão do exemplo, que, conforme art. 22, I da Constituição Federal, compete privativamente a União legislar sobre matérias trabalhistas.
(1) SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 476
(2) CAGGIANO. Mônica Henrman S. Federalismo incompleto. REVISTA DIREITO MACKENZIE – NÚMERO 2 – ANO 1. p. 31-44
(3) SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 13ª ed., São Paulo: Malheiros, p. 478.
